20世纪80年代之前，实行苏联模式的计划经济国家，国有企业在非农产业居于绝对统治地位。80年代初，国有企业在中国的GDP中占有大约三分之二的比重，在工业化水平较高的苏联和东欧国家，这个比例要高得多。为什么这种模式现在已经成为历史？最通行的理论解释是国有企业在经济效率方面总体上、长期内处于相对劣势。20世纪90年代主张国有企业私有化的观点，多是以此立论的。但是，经过此后几十年的多轮私有化浪潮，国有企业在几乎所有国家都仍然扮演着重要角色，这一事实对上述理论提出了严峻的挑战。从这种理论出发提出的一种抗辩是，私有化在有些国家遭到了既得利益集团的抵制而未能有效推进。但是，国有企业在很多国家（例如新加坡、挪威）存在和发展的实际情况，显然很难解释为是既得利益集团抵制私有化的结果。

与此不同的另一种理论是，国有企业在效率方面不及私营企业是正常现象，因为它们本来就不是为追求利润这样的财务目标而存在的。国有企业与私营企业并存，其理由恰恰在于实现政府赋予的非财务目标。

经济合作和发展组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）曾经对一些国家的政府做过问卷调查，问它们为什么要设立和维持国有企业，得到的答案基本上就是为了实现非财务目标，主要包括：提供特定的公共物品和服务；支持国家的经济和战略利益；在自然垄断的情况下从事商业经营；保证对一些企业的持续的本国所有；在市场监管被认为不可行或无效率的地方建立国有垄断或寡头。

IMF于2016年发布的一个报告提出了一个更一般的理论框架，认为国有企业存在理由比较充分的经济活动，主要由两个特征所界定，其一是政策或战略相关性比较强，其二是商业可行性（通过创收而收回成本实行盈利的潜力）比较高。政策或战略相关性比较弱的经济活动可以留给私营企业，无需国有企业参与。商业可行性低的活动，如果政策或战略相关性强，应该更适合国有企业以外的非商业性的政府机构；如果政策或战略相关性弱，就没有存在的理由了。上面提到的各国政府提出的各种非财务目标，都可以看作是 “政策或战略相关性”的具体例子。IMF的这个概念，和中国国有企业分类中的“商业一类”的概念可谓不谋而合，因为商业一类企业就是同时具有“商业性”和“战略性”的国有企业。

资料来源：IMF, 2016, How to Improve the Financial Oversight of Public Corporations.

概括而言，各国政府谈论的非财务目标大体可以分为三类：一是公共服务的全民可及。各国政府都追求以可承受的价格向全民提供基本的公共服务。为了实现这个目标，它们普遍视国有企业为有用的工具。在世界各国，诸如公用事业、地面公共交通这样的领域都有国有企业密集存在，这是一个主要原因。支持将国有企业作为公共服务提供的一种工具，一个关键的理论依据是与网络型产业相联系的自然垄断导致的市场失灵。对于那些承诺要实现基本公共物品和服务全民可及的政府来说，国有企业还有一个“优越性”，是可以在政府的压力之下不惜亏损向公众提供廉价的公共服务。当然，天下没有免费午餐，国有企业亏损最后会转化为政府财政负担。而这种做法在长期之内会严重破坏国有企业的发展潜力，阻碍非国有资本投入公共服务，也破坏政府公共财政的纪律。但因其在短期内对当政者的“方便”之处，这种做法在很多国家仍然经久不衰。

二是发展促进。关于国有企业发展史的研究发现，19世纪的后起国家都不同程度地相信，国家可以而且应该在追赶英国的过程中发挥主要作用；20世纪的多数时间，国有企业的规模扩张都是由发展动机所驱动的。20世纪初期，法国、德国、意大利、西班牙、英国等欧洲国家开始对关键产业实行国有化，并且持续到二战之后。同时，很多非社会主义的发展中国家也在二战之后效法社会主义国家，钟情于庞大的国有部门，相信国有企业可以比私营企业更有力地促进发展。直到20世纪80年代，由于国有企业业绩令人失望和财政不堪重负，很多国家才开始改革，压缩国有企业的规模。但是，今天很多国家的国有企业尤其是国有金融机构，仍然担负着明确的促进发展（如支持中小企业、不发达地区、基础设施、可持续发展等方面）的使命。

第三个与国有企业的存在相关的非财务目标是战略性资产的国家控制。在石油天然气行业，这一点最为清楚。很多石油出口国设立国家石油公司的目的就是实现本国政府对油气开采及其潜在的丰厚利润的控制。但是，对任何其他资产，只要政府认为有理由不许外资所有和本国私人资本控制，国有企业显然都可以被用作实现国家控制的工具。在发展中国家和转轨国家，银行的外资所有和国家所有可能是两种相互替代的制度工具，在内资私人银行不发达或者得不到政府信任的地方，如果政府不愿意向外资开放银行业，其选择就是国有银行。

那么，能不能说，当今世界的国有企业，都是为非财务目标而存在的呢？或者说，用非财务目标就可以基本解释所观察的国有企业的全球图景呢？恐怕还不能这么说。非财务目标的理论至少存在两个方面的局限性。

首先，一个不争的事实是，除了战略性资产的国家控制，政府为了实现诸如提供公共服务、促进发展这样的非财务目标，并非一定要使用国有企业这样的政策工具。各国政府通过“花钱买服务”的方式调动私营企业来提供公共服务或促进发展的例子比比皆是。事实上，要找到一种私营企业做不了、只能由国有企业来做、否则就要付出巨大代价的经济活动，是非常困难的。美国是一个清楚的例证。在成长为超级大国的过程中，因为社会环境很不友好，国有企业在美国经济中的参与程度一直非常低。很多在欧洲由国有企业主导的行业，在美国都由私营企业主导，邮政似乎是唯一的例外。换句话说，要从任何一种经济活动本身的性质（例如自然垄断）出发来论证说这种活动必须由国有企业来做，不能由私营企业来做，比较困难。因为事实上几乎任何一种经济活动都有私营企业在做。

其次，政府所追求的不仅仅是非财务目标，同时还有财务目标。虽然很多人似乎认为国有企业就应该一心追求公益、不计盈亏，但那多是因为“不当家不知柴米贵”。没有哪个国家的财政部敢于给自己的国有企业这样的指令。事实上，所有的政府都追求以最小的财务成本来实现其非财务目标，或者在实现非财务目标的前提下达到国有企业利润的最大化。不仅如此，一些国家的政府还以财务回报为唯一目标，把国有资本投资于企业的非控制性股权。各国的主权财富基金就是如此。

不过，看来可以肯定的是，国有企业应该被理解为政府的一种政策工具。各国政府使用这种政策工具所追求的目标肯定包括诸如公共服务提供、发展促进、战略性资产的国家控制等非财务目标，而且这可能正是国有企业存在的合理性所在。但政府在国有企业也确实同时追求财务目标：或者以最小的财务成本实现非财务目标，或者在实现非财务目标的前提下实现财务回报的最大化。

在这种情况下，哈特等人20世纪90年代提出的合同不完全性理论，好像对所观察的现实情况具有比较强的解释力。简单来说，按照合同不完全性理论，对国有企业的存在理由，可以作出如下解释。

作为出发点，无论政府的政策目标是什么，它总是有两个实现该目标的途径：或者使用国有企业作为工具，或者和私营企业签订合同。如果和私营企业签订的合同可以是“完全的”，也就是说，政府在签合同的时候就清楚地知道自己想要什么，再不会改主意，而且可以设想到未来一切可能事件并规定好在什么情况下谁应该采取什么行动，那么政府是用私营企业还是用自己的国有企业，不会有什么区别。

但这样的情况只存在于理性世界。在现实世界中，人的理性是有限的，合同不可能是完全的。政府经常在签合同的时候还不清楚自己想要什么，执行过程中会不断改主意；同时也经常无法设想到未来一切可能事件并规定好在什么情况下谁应该采取什么行动。这种情况下，国有企业的“国有”性质就变得很重要了，因为对企业的所有权的一个要素是“剩余控制权”，而剩余控制权的意思就是对那些合同没有明确规定的事项拥有自由裁量权。有了这种权利，政府实现自己的政策目标就可以不必受制于合同，而是可以直接介入企业的经营决策，实行“过程控制”。当然，使用国有企业这种政策工具本身也有自己的代价。既然国有企业是自己的企业，企业如果发生亏损、资不抵债、破产裁员，那也是政府的负担，更何况有些国家、有些领域的国有企业的效率和创新性确实有限。

所以，合同不完全性理论隐含的一个意思是，政府是使用私营企业还是国有企业，最后要“具体情况具体分析”。换句话说，国有企业作为一种政策工具对政府的价值，是依赖于实际情况的（context-dependent）。其中需要权衡的因素包括合同的不完全性有多重要以及政府能在多大程度上予以克服，以及政府为使用国有企业这种政策工具需要付出多大代价。国有企业在各国经济中的规模和行业分布的多样性，可能就是由此产生的。

当然，合同不完全性理论对所观察到的现实提供的解释也不能说是一个完满的解释。比如，国有企业规模较大的经济体多为转轨经济体，这其中肯定有路径依赖的历史因素。此外，国家设立主权财富基金等投资工具，以财务回报为唯一目的把国有资本投资于企业的非控制性股权，也是合同不完全性理论所无法解释的。因为这样的投资并没有使国家获得对企业的剩余控制权（当然，这样的企业按定义也不是“国有企业”）。

此外，中国具有独特性。中国国有企业的规模和行业分布模式，很难用以上这些理论作出比较满意的解释。比如，大量中国国有企业属于“商业二类”，存在于完全竞争领域，既无“公益性”也无“战略性”，很难说它们服务于政府的什么政策目标。而从全球金融危机以来的数据看（见财新2020年2月18日），这些行业（比如房地产）的国有企业的资产扩张速度比很多“战略性”行业还要快。这些都说明，对本文提出的这个问题的研究还有待进一步深入。

作者：张春霖  世界银行前主任专家  清华大学中国现代国有企业研究院学术委员